Dados abertos e o pedágio do governo digital

Ilustrando a caixa de pandora

Acerta o legislador ao impedir que serviços premium só possam ser cobrados para o dado que já está aberto e catalogado (ver redação acima, ponto 4). O problema é que essa garantia define o problema de forma limitada: dado aberto não é o dado que está publicado e catalogado, mas sim o dado que é eficiente para desempenhar sua função social.

Seguem abaixo casos existentes que seriam permitidos com a redação atual, mas que não deveriam ser:

– Em novembro de 2018, o Diário Oficial da União (DOU) passou a cobrar pelo acesso matutino ao conteúdo da publicação, de forma que o acesso às edições completas é gratuito das 12h em diante, e pago antes disso A cobrança foi revogada, mas se esse serviço premium voltar a ser ofertado, o princípio de isonomia da Lei das Licitações fica comprometido.

– O Ministério das Cidades, em seu Plano Institucional de Dados Abertos, estima em US$ 720 bilhões a US$ 920 bilhões os benefícios econômicos anuais no uso de dados abertos em transportes. Central a esse benefício é a publicação gratuita desses dados em tempo real, o que é exceção hoje.

– O acesso a dados da crise do covid-19 passaram a ser divulgados pelo governo após horário nobre do jornalismo na TV, e de forma agregada, o que impacta na cobertura do jornalismo local. Esse tipo de acesso se configura no tipo de serviço cobrável que a redação atual permite, mas a crise do covid-19 ilustra os impactos que isso teria no uso da mídia e da sociedade civil para desempenhar a função de controle externo do governo.

O necessário debate legislativo

Dados abertos têm custo, e é fundamental encontrar formas de remunerar o governo para prestação do serviço. O problema é que definir como remunerar o governo por dados abertos é um tema bastante delicado.

– Primeiro, temos o problema do papel do governo no mercado de dados. Com o debate acalorado em torno das big techs, possíveis monopólios e tantos temas concorrenciais, como justificar que o governo seja um player protegido, gigante, com posição privilegiada para oferecer serviços premiums de acesso a dados abertos? Quais são os limites aplicáveis, e quais são os riscos?

– Segundo, temos uma delicada relação entre a LGPD (Lei Geral de Dados Pessoais) e os serviços inovadores criados por empresas de tecnologia do governo. Pode o governo gerir a infraestrutura de identidade digital e revender esse dado como serviço para o setor privado? Quais limites são aplicáveis, e quais as vedações? Hoje esse debate está movimentando o Judiciário, mas merece um sério debate legislativo sobre o tema.

– Temos ainda o rito legislativo do PL de Governo Digital, que tornou público o artigo votado só em 22 de dezembro de 2020, a três dias do Natal, depois de mais de ano de debate público da lei. Debates privados aconteceram em circuitos privados, mas um tema tão relevante, sem amplo debate, querendo ou não fica prejudicado.

Se vetar o texto, ficaremos sem API?

Há um pressuposto de quem defende a redação atual da lei que precisa ser combatido: o argumento de que sem financiamento não há como o governo ofertar APIs (Application Programming Interface, ou interface de programação de aplicação). APIs são uma tecnologia barata, e sua implementação é simples e reduz custos de governo. Dizer que precisamos cobrar da sociedade para ter boas APIs é tecnicamente incorreto.

Uma API nada mais é do que um acesso a dados no qual um computador pode “”falar”” direto com o outro, e solicitar dados. Todo acesso à dados abertos é automatizado (ninguém manda dados pelos Correios), mas a API é um tipo especial de automatização, na qual um terminal solicita e recebe dados sem interface humana.

O governo tem diversas APIs. A própria OCDE tem um portal só de APIs. APIs são simples, possuem vasta produção de código aberto e padrões amplamente divulgados e disponíveis. Você consegue criar uma API agora se quiser assistindo a um vídeo tutorial de Youtube.

Abrir dados é um processo mais complexo, e mais caro. Mas como APIs no texto da lei só podem ser criadas com dados já abertos e catalogados, esse custo não se aplica ao serviço a ser cobrado. Tanto isso é verdade que se admitirmos que quem cobra pelo serviço está cobrando também para abrir dados, violamos justamente a única garantia imposta pelo legislador.

A API e o Lattes

Um dos grandes motivos do governo ter menos APIs do que poderia é a resistência a abrir dados públicos, e os tornar amplamente acessíveis. Os dados públicos do Lattes são um bom caso para compreendermos esse contexto.

A Plataforma Lattes é uma das poucas no mundo a conseguir que todos os pesquisadores de um país tenham seu currículo publicado e atualizado lá (a União Europeia tentou, e fracassou, em fazer movimento similar). Os dados do Lattes, contudo, têm publicidade limitada, sendo aceito o uso para o cidadão comum (aquele que o legislador quis na redação proteger), e rejeitado o usuário de larga escala (aquele que o legislador quer cobrar).

O Lattes tem a lógica oposta a uma API, impondo o captcha a todos que queiram ver os dados ali publicados. Em teoria, o captcha impediria o acesso automatizado, mantendo apenas o usuário individual ativo. Mas a realidade é outra: não só o captcha usado pode ser burlado com facilidade (ver, por exemplo, o reality da A Fazenda), como os dados teoricamente protegidos pelo captcha são acessados milhares de vezes ao longo do dia, e copiados (basta ver a quantidade de copycats do Lattes, como as diversas plataformas de currículos por aí).

Se o captcha não funciona para o fim pretendido, qual seria o caminho a ser tomado? A criação de uma simples API, que faria exatamente o que é praticado hoje, mas com menor custo e maior segurança jurídica.

Ao evitar o uso de API, o governo paga caro pelo Lattes. Cada uso automatizado no Ministério da Educação é um acesso diferente à página, realizado tantas vezes quanto alguém quiser pegar dados, atualizado quantas vezes for necessário. Se tivermos cadastrados 5 milhões de currículos, e 100 interessados nos dados publicados, temos meio bilhão de acessos em poucas semanas. Não há dados publicados sobre isso, mas a chance é os acessos do Lattes serem basicamente “”ataques”” automatizados para burlar o captcha.

Se adotasse uma API, o governo iria tomar o caminho inverso, e reduzir cursos. Se todos os 100 interessados baixassem os dados em lote, todo dia, teríamos 3 mil acessos (ao invés de meio bilhão). Ao oferecer dados em lote, reduzimos ainda mais os custos de acesso exploratório aos servidores do MEC, como as múltiplas telas, e combatemos a duplicidade de dados. Ao aceitar buscas externas, movimenta ainda mais a economia e reduzimos o próprio custo com sua ferramenta de busca (que é limitada).

A complexidade dessa API do Lattes é simples, fácil de ser implementada, e não é preciso cobrança adicional para implementá-la. Inclusive, a própria INDA (Infraestrutura Nacional de Dados Abertos), e a equipe de dados abertos do próprio MEC, têm como aconselhar.

A morte do governo como plataforma

Pelo menos dois pareceres que vieram a público explicitam a fragilidade e a inconstitucionalidade do texto aprovado no art. 29 parágrafo 3º.

No parecer impulsionado pela Open Knowledge Foundation, fica claro como a cobrança coloca em risco o preceito da transparência, e de quebra, o controle social do pela sociedade civil organizada e pela imprensa.

No parecer impulsionado por nós (Carta Aberta por um Governo Digital que fomente o uso de Dados Públicos Abertos), fica claro os danos à economia, ao ecossistema de startups, e a violação ao preceito de liberdade econômica e livre concorrência.

Defensores do texto argumentam que a redação do parágrafo poderia ser melhor, e que o texto poderia, contudo, ser aprimorado com regulamentação. Mas parece evidente que com os problemas atuais, a regulação infralegal é insuficiente para conter os riscos e os problemas apontados.

Para quem estuda direito tributário, o pedágio é uma jabuticaba difícil de explicar. Não se enquadra nas categorias do Código Tributário Nacional e, em suma, é um terror para fiscalização. O pedágio existe hoje porque o legislador inseriu esse instrumento no ordenamento jurídico. Hoje temos que ajustar toda a doutrina para remendar o buraco legislativo criado. O resultado é uma dificuldade de promover a economia e de permitir o controle social ao mesmo tempo, o que poderia ser minimizado se ao invés de criar uma jabuticaba, tivéssemos feito melhor uso da técnica legislativa.

Cobrar por acesso a dados abertos no modelo freemium, autorizando que atores em qualquer ente, em qualquer poder, cobre por serviços premium da noite para o dia, é abrir uma caixa de pandora.

Se todos os dados estivessem abertos, o governo criaria APIs competindo de igual para igual com o setor privado. Mas não é essa a realidade, nem é isso que a redação atual exige. Hoje só o governo pode oferecer o serviço premium, e a prática mostra que o governo tem interesse em ampliar essa reserva de mercado.

O texto atual vai criando, sem debate legislativo amplo, uma reserva artificial de mercado para quem vende tecnologia no governo criar produtos que só o governo pode vender. Esse monopólio artificial é contrário ao princípio do PL de governo digital, da Lei de Liberdade Econômica, e da própria constituição.

A resposta ao “”porquê desse pedágio”” é simples: ele não cabe ali. O que precisamos é de um debate legislativo amplo sobre como financiar a produção de mais e melhores dados abertos. O espírito do legislador foi nobre, mas o texto aprovado, imperfeito. Com isso, o remédio que nos sobra hoje é o veto, e torcer para o debate legislativo revisar o tema quanto antes.

Este artigo foi escrito em parceria com Daniel Marques, diretor executivo da Associação Brasileira de Lawtechs e Legaltechs (AB2L), mestre e doutorando em Filosofia da Ciência e Ética.

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